L’attacco ai Servizi Pubblici Locali e all’autonomia degli Enti Locali

L’ATTACCO AI SERVIZI PUBBLICI LOCALI E ALL’AUTONOMIA DEGLI ENTI LOCALI

di Gianni Porta

Intervento in occasione del Convegno “Voglio lavoro e stato sociale” organizzato da Usb Puglia, Bari, 10 giugno 2016

  1. ANNIVERSARI E ANNUNCI INEQUIVOCABILI

Ci ritroviamo a 5 anni dal referendum sulla ripubblicizzazione del servizio idrico integrato con un esito disatteso, vilipeso e attaccato come si evince dal combinato disposto della Legge Madia (n. 124 del 2015) e lo Schema di Testo unico sui servizi pubblici locali di interesse economico generale predisposto a gennaio scorso dal governo. Quali fossero le intenzioni era già abbastanza chiaro dalla Legge-delega “Madia” (Legge 124/2015) che all’art. 18, Riordino della disciplina delle partecipazioni societarie delle amministrazioni pubbliche, comma 1, tra i fini prioritari si prefigge:

  • “la tutela e promozione della concorrenza”;
    • “b) ai fini della razionalizzazione e riduzione delle partecipazioni pubbliche”;
    • e) […] “per i vincoli alle assunzioni e le politiche retributive, finalizzati al contenimento dei costi”;
    • m) con riferimento alle società partecipate dagli enti locali:
      • 1) si fissano “procedure, limiti e condizioni per l’assunzione, la conservazione  e la razionalizzazione di partecipazioni”;
      • anche 3) […] “attraverso la riduzione dell’entità e del numero delle partecipazioni e l’incentivazione dei processi di aggregazione, intervenendo sulla disciplina dei rapporti finanziari tra ente locale e società partecipate nel rispetto degli equilibri di finanza pubblica”.

Mentre all’art. 19, Riordino della disciplina dei servizi pubblici locali di interesse economico generale si stabilisce che questa riforma – come quasi sempre – si deve realizzare “senza nuovi o maggiori oneri per la finanza  pubblica” (anche dal momento che vi è stata la costituzionalizzazione del pareggio di bilancio), tendente inoltre alla “f) introduzione, nell’ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente, di incentivi e meccanismi di premialità o di riequilibrio economico-finanziario nei rapporti con i gestori per gli enti locali che favoriscono l’aggregazione delle attività e delle gestioni secondo criteri di  economicità ed efficienza, ovvero l’eliminazione del controllo pubblico”.

Che questa sia la volontà politica del governo lo troviamo anche in un altro documento ufficiale, il parere reso per legge dalla Conferenza unificata Stato-Regioni  del 12 maggio 2016 sullo schema di decreto, un parere che pur condividendo l’impianto generale (nonostante il “Testo unico sui servizi pubblici locali di interesse economico generale” rappresenti una palese compressione dell’autonomia degli enti locali nelle scelte relative alla gestione di servizi fondamentali per la cittadinanza come i servizi pubblici locali), nonostante questa condivisione di massima, afferma che “i rappresentanti del Ministero per la semplificazione e la pubblica amministrazione e del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti hanno precisato che alcuni emendamenti volti a chiarire e perfezionare il testo possono trovare accoglimento, mentre, per altri, tra i quali le modifiche in materia di affidamento in house, risulta necessaria una preliminare valutazione di ordine politico”. Una preliminare valutazione da parte del governo in carica che francamente è poco probabile.

Si tradisce così il dettato dell’art. 19 della Legge-delega che afferma retoricamente il principio del “riconoscimento, quale funzione fondamentale dei comuni e delle cittaà metropolitane, da esercitare nel rispetto dei principi e dei criteri dettati dalla normativa europea e dalla legge statale, dell’individuazione delle attività di interesse generale il cui svolgimento è necessario al fine di assicurare la soddisfazione dei bisogni degli appartenenti alle comunità locali,  in condizioni di accessibilità fisica ed economica, di continuità e non discriminazione, e ai migliori livelli di qualità e sicurezza, così da garantire l’omogeneità dello sviluppo e la coesione sociale”.

  1. REFERENDUM TRADITO…[1]

Passiamo ad analizzare i momenti e i passaggi con cui questo Governo, attraverso articoli e commi, sancisce definitivamente il tradimento del referendum del 2011.

In primo luogo, si può osservare che lo schema di decreto in esame si pone in esplicita contraddizione con il principio stabilito dalla stessa legge-delega, determinando anche una violazione dell’art. 76 della Costituzione. Infatti l’art. 19, comma 1, lettera c) della legge-delega stabilisce che l’individuazione della disciplina generale in materia di regolazione e organizzazione dei servizi di interesse economico generale di ambito locale deve tenere conto “dell’esito del referendum abrogativo del 12 e 13 giugno 2011”, si scrive addirittura letteralmente “risoluzione delle antinomie normative in base ai principi del diritto dell’Unione europea, tenendo conto dell’esito del referendum abrogativo del 12  e 13 giugno 2011”.

Eppure una volta tanto, raramente a dire il vero, la normativa comunitaria è meno restrittiva rispetto a quella oggetto di referendum vale a dire che la privatizzazione dei servizi pubblici locali non è affatto imposta dal diritto dell’Unione europea. Il diritto dei Trattati contempla, infatti, tutte le forme di auto-produzione cioè la possibilità per la Pubblica Amministrazione che è tenuta a fornire un servizio ai cittadini, di farlo da sé utilizzando forme di auto-produzione, di diritto pubblico e di diritto privato, senza obbligo di rivolgersi al mercato. Il legislatore italiano, invece (prima Berlusconi, poi Monti, ora Renzi), nel tentativo di eliminare tutte le forme di auto-produzione attuate attraverso enti di diritto pubblico, a partire dalla legge finanziaria per il 2002 obbligava gli enti locali a fornire i servizi pubblici locali rivolgendosi esclusivamente al mercato e sanciva l’obbligo di trasformazione delle aziende speciali in società per azioni, del resto l’art. 4 dello Schema di decreto (Finalità e princìpi generali) è fin troppo chiaro: “In particolare, le disposizioni del presente decreto promuovono la concorrenza, la libertà di stabilimento e la libertà di prestazione”.

Fissati questi principi gli articoli seguenti si incaricano di costruire una rete di divieti, incentivi, obblighi per le Pubbliche amministrazioni locali e per le società pubbliche e/o aziende speciali (possedute dai Comuni) che dispiegano la chiara volontà del governo di “scacciare” presenza e controllo del pubblico da una nutrita sfera di servizi per affidarla alla gestione del mercato. Quali sono nel dettaglio questi divieti, obblighi, incentivi?

Il comma 1 dell’art. 7 definisce le opzioni tra cui l’ente competente può scegliere la modalità di gestione del servizio e, alla lettera d), prevede che la gestione in economia o mediante azienda speciale è possibile solo per i servizi non a rete. Ciò si pone in contraddizione con l’esito referendario, in quanto si limitano, rispetto a quanto dispone il diritto comunitario, le ipotesi di affidamento ad esempio del servizio idrico ad un soggetto pubblico.

Il comma 3, sempre dell’art. 7 impone agli Enti Locali che scelgono l’affidamento “in house” o mediante azienda speciale di deliberare con provvedimento motivato, dando conto delle ragioni del mancato ricorso al mercato e del fatto che tale scelta non sia più svantaggiosa per i cittadini, nonché dell’impossibilità di procedere mediante suddivisione in lotti del servizio per favorire la concorrenza.

Inoltre, per i servizi a rete vi è obbligo di redazione di un Pef (Piano economico finanziario) da far asseverare a un istituto di credito o ente equipollente, e infine l’obbligo di inviare “lo schema di atto deliberativo all’Autorità garante della concorrenza e del mercato”. Tutto ciò crea, di fatto, una disparità tra gli affidamenti diretti e quelli mediante gara o a società mista; criticità sostanziali in merito sono individuate anche dalla Conferenza Stato-Regioni. Come dire, anche se i cittadini sovrani votano un programma amministrativo alla cui base c’è un chiaro indirizzo di ripubblicizzazione o conferma della gestione pubblica del servizio, i rappresentanti politici dovranno esperire prima l’ok dell’Autorità garante “tecnica” e poi affidarsi a una banca. E poi ci si chiede il perché dei tassi d’astensionismo o perché vi è una crisi di legittimazione delle istituzioni democratiche rappresentative…

Parimenti la limitazione all’art. 8, comma 2, della durata degli affidamenti in house limitata a 5 anni mentre al comma 1, si stabilisce che “la durata dell’affidamento è fissata dall’ente concedente in funzione della prestazione richiesta, in misura proporzionata all’entità e alla durata degli investimenti”. Dunque se vai a gara sul mercato sei libero di fissare la durata, se scegli l’in house o l’azienda speciale hai un massimo di 5 anni.

Inoltre, l’art. 9, comma 5, stabilisce che nel caso in cui si sia separata dalla “gestione del servizio, la gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali essenziali” non si può ricorrere alla forma dell’azienda speciale (configurando un’altra disparità rispetto alle altre forme).

Altra esplicita disparità è quella prevista dal comma 2 dell’art. 10 secondo cui solo nei casi in cui l’affidamento della gestione sia stato effettuato tramite gara ad evidenza pubblica, vi è la possibilità di realizzare direttamente e senza gara d’appalto tutti i lavori connessi alla gestione della rete e degli impianti. Anche in questo caso si ravvisa, in violazione dell’esito referendario, un’ingiustificata disparità tra gli affidamenti diretti e quelli mediante gara o a società mista, cui si accompagna la violazione del principio di concorrenza, trasparenza e non discriminazione nella scelta del contraente privato. Senza nulla voler dire in merito ad eventuali situazioni che potrebbero prodursi sula regolarità di appalti e sulle procedure di affidamento, sulle logiche di possibile collusione tra pubbliche amministrazioni e privati.

O ancora il comma 2 dell’art. 33 che sancisce che gli eventuali finanziamenti statali saranno “prioritariamente assegnati ai gestori selezionati tramite procedura di gara ad evidenza pubblica (..) ovvero che abbiano deliberato operazioni di aggregazione societaria”. Anche in questo caso si disattende l’esito referendario e, privilegiando la gestione privata, si determina un’ingiustificata disparità di trattamento tra gli affidamenti diretti e quelli mediante gara o a società mista, che colpisce, in ultima istanza, gli utenti del servizio.

E infine, come coronamento della beffa, la lettera d), comma 1 dell’art. 25 prevede, quale criterio per la determinazione delle tariffe dei servizi, anche “l’adeguatezza della remunerazione del capitale investito”, così reintroducendo, addirittura con identica formulazione testuale, una clausola di legge che era stata abrogata con l’approvazione del quesito referendario n. 151 (“Determinazione della tariffa del servizio idrico integrato in base all’adeguata remunerazione del capitale investito. Abrogazione parziale di norma”). Anche in questo caso risulta palese la contraddizione dell’esito della consultazione popolare. La disposizione viola, infatti, il divieto di ripristino della normativa abrogata dalla volontà popolare desumibile dall’art. 75 della Costituzione, secondo quanto già riconosciuto dalla giurisprudenza costituzionale (sent. n. 199 del 2012) e, di conseguenza, viola espressamente il principio e criterio direttivo fissato dall’art. 19, comma 1, lett. c), della legge-delega.

  1. … E AUTONOMIE LOCALI COMPRESSE

Con tutto ciò a perderci sono gli interessi delle comunità locali, i cittadini che hanno come riferimento gli enti di prossimità, in primo luogo i Comuni. E certo che davvero il ruolo dell’Anci è stato finora inadeguato allo svolgimento della battaglia, sebbene i Comuni non facciano mancare le loro critiche specifiche come quella relativa alla mancata stabilizzazione del Fondo per il trasporto pubblico locale di cui all’art. 16Bis, comma 1 DL 95/2012 convertito con Legge 135/2012 come da art. 23 (Modifica dei criteri di riparto del Fondo per il concorso finanziario dello Stato al trasporto pubblico locale), “Dall’anno successivo alla data di entrata in vigore del presente decreto, il riparto del Fondo di cui all’articolo 16-bis, comma 1, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, di seguito denominato Fondo, è effettuato, entro il 30 giugno di ogni anno, con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, previa intesa con la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281. In caso di mancata intesa si applica quanto previsto dall’articolo 3, comma 3, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281. Il suddetto riparto è operato sulla base dei seguenti criteri: […].

La direzione politica è sempre la stessa dagli anni Novanta del secolo scorso: «introdurre i criteri del mercato all’interno dei servizi pubblici locali e privatizzarne la gestione, nella convinzione che l’unico modo per restituire efficienza al settore sia quello di introdurre criteri di concorrenza. Quali siano le ragioni di una così profonda convinzione è difficile dire, dato che negli ultimi venticinque anni gli insuccessi delle privatizzazioni italiane, con il conseguente impoverimento del Paese, sono sotto gli occhi di tutti. Ma se le privatizzazioni statali dovevano contribuire a diminuire l’ammontare complessivo del debito pubblico (obiettivo largamente fallito), non si comprende a quale criterio risponde la dismissione della presenza pubblica, degli EE.LL. nel settore dei servizi di interesse generale. Fermo restando che nessuno difende gli sprechi di denaro pubblico, non convince l’idea di riaffidare esclusivamente alle regole della concorrenza e del mercato un sistema di servizi pubblici locali che era stato municipalizzato all’inizio del Novecento proprio per assicurare quei servizi essenziali che il mercato non era in grado di soddisfare. Forse l’obiettivo è il tentativo di recuperare quote di mercati “sicuri” e “garantiti” per un sistema economico privato in crisi e incapace di rilanciarsi e che dunque continua a chiedere ai governi di turno – appoggiandoli – l’apertura di “riserve” di caccia finora chiuse e tutelate, a disposizione della collettività. Il rilancio delle privatizzazioni dei servizi pubblici risponde agli interessi di gruppi finanziari desiderosi di poter contare su business regolati da tariffe, flussi di cassa elevati, prevedibili e stabili nel tempo, titoli tendenzialmente poco volatili e molto generosi in termini di dividendi»[2].

Piuttosto invece, bisognerebbe restituire libertà alle comunità locali di decidere nei singoli casi e a seconda delle condizioni concrete come utilizzare le risorse a loro disposizione e come organizzare servizi migliori per i cittadini.

Dunque serve una battaglia per la difesa della gestione pubblica dei servizi pubblici locali, unendola a quella contro il patto di stabilità e per una riforma democratica degli Enti locali, senza questi  imprescindibili elementi difficile riaffermare livelli accettabili di autonomia fiscale locale, di sovranità sulle gestione dei servizi pubbli locali, di ripubblicizzazione delle aziende partecipate. E senza questi livelli accettabili per gli Enti locali in termini di democrazia, autonomia, sovranità e partecipazione diventa impossibile rafforzare gli Enti locali come presidio democratico delle comunità, come casamatta impegnata concretamente anche nelle vertenze sociali ed economiche dei territori, per dirigere lo sviluppo economico ed ecologico delle comunità, alternativo alle logiche del capitalismo privato, finanziario e sempre più deterritorializzato che guarda ai territori locali come risorsa da spremere per estrarre valore e ricchezza da rapinare.

In un paese la cui società assomiglia sempre più a una mucillagine – riprendendo un’immagine fortunata utilizzata qualche anno fa dal direttore del Censis – serve o non serve un sistema delle Autonomie Locali solido e in grado di indicare una direzione di marcia sicura ai territori, in grado di fornire nuovi servizi infrastrutturali, reti di servizi materiali e immateriali, un supporto ad alto contenuto tecnologico?

Se si amputano gli Enti locali di queste leve operative, di queste possibilità essi diminuiscono la loro possibilità di intermediazione con il cittadino. Quotidianamente le comunità locali chiedono risorse, servizi, risposte urgenti di servizi sociali e servizi pubblici legati alla gestione dei rifiuti, dei trasporti per fare qualche esempio. È insensato oltre che sbagliato impedire che gli EE.LL.  divengano luoghi di autogoverno in grado di programmare uno sviluppo sostenibile economicamente, ambientalmente, solido perché non dipendente prevalentemente da circuiti economici e finanziari de-territorializzati, in grado di promuovere reti e servizi. Senza dare queste leve agli enti locali e alle società pubbliche comunali o intercomunali (in house o aziende speciali) li si priva di capacità di governo effettivo, affossando ancora di più i legami e la coesione sociale delle comunità, allargando ancora di più il campo della crisi che rischia di essere pagata sempre di più dalle classi più deboli così come a livello europeo dai popoli più periferici.

10 giugno 2016

[1]    Cfr. Forum Italiano dei Movimenti per l’Acqua, Schema di decreto legislativo recante “Testo unico sui servizi pubblici locali di interesse eocnomico generale”, in www.acquabenecomune.org.

[2]    Cfr. Sergio Marotta, La depubblicizzazione italiana dei servizi pubblici locali, in http://www.economiaepolitica.it/industria-e-mercati/mercati-competizione-e-monopoli/la-depubblicizzazione-italiana-dei-servizi-pubblici-locali/.

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